با اوج‌گیری نهضت مشروطیت، مظفرالدین شاه قاجار با خواست مردم موافقت کرد و در 14 مرداد 1285 ش با صدور فرمان مشروطه، دستور داد مجلس شورای اسلامی تاسیس شود.
اما این عنوان با رایزنی جریان منورالفکر و وابسته به غرب تغییر یافت و شاه با تجدیدنظر در متن فرمان خویش، دستور داد مجلس شورای ملی بنا شود.
از آن پس جریان منورالفکر، به تدوین پیش‌نویس قانون اساسی همت گماشت و متنی مشتمل بر 51 اصل را با نام نظامنامه سیاسی، به شاه ارائه کرد که در 8 دی 1285 به امضای شاه رسید.
این متن با شتابزدگی بسیار نوشته شد و بیش از آنکه یک سند ملی برای تعیین چهارچوب‌ها و مبانی یک نظام سیاسی باشد به یک آئین‌نامه شبیه بود که راهکارها و شیوه عملکرد مجلس را تبیین می‌کرد.
از این رو متن آن با حساسیت مورد تجزیه و تحلیل روحانیت بیدار و مبارز نهضت قرار گرفت.
در همین شرایط، مظفرالدین شاه از دنیا رفت و محمد علی شاه جای او را گرفت.
وی کمیسیونی به منظور بررسی ضعف‌های قانون اساسی و تدوین متمم برای آن تشکیل داد.
این کمیسیون که مرکب از پنج نفر بود، متنی را بر اساس قانون اساسی بلژیک، فرانسه و بالکان تهیه کرد که بازهم دارای ضعف‌های بی‌شماری بود.
به ویژه آیت‌اللَّه شیخ فضل اللَّه نوری نسبت به بی‌اعتنائی قانون اساسی به فرهنگ اسلامی و امکان قانونگذاری بر خلاف آئین اسلام، بر اساس قانون اساسی هشدار می‌داد.
وی خواستار افزودن ماده‌ای بر متمم قانون اساسی بود که بر اساس آن روند قانونگذاری در مجلس تحت نظارت پنج تن از علمای طراز اول هر عصر باشد تا از تصویب قوانین مخالف اسلام جلوگیری شود.
پیشنهاد شیخ فضل‌الله در نشریه‌ای به نام «صبح صادق» منتشر شد.
اما عمال جریان منورالفکر، که انتشار این متن را مغایر با اهداف خود می‌دانستند، به شدت واکنش نشان دادند و با تهاجم به دفتر نشریه، ضمن گردآوری و آتش زدن تمام نسخ آن عمق کینه خویش را نسبت به تحکیم مبانی اسلامی در قانون اساسی نمایان ساختند.
متولیان این نشریه مجبور شدند به خواست مهاجمان، متنی جرح و تعدیل شده را به عنوان پیشنهاد شیخ فضل‌الله منتشر سازند تا عملا این پیشنهاد پشتوانه اجرائی محکمی نداشته باشد.
پس از پایان کار، متمم قانون اساسی در 107 اصل برای امضاء تقدیم شاه گردید.
سرانجام شاه آن را در 15 مهرماه 1286 ش برابر با 29 شعبان 1325 ق امضا کرد.